Proposta di legge

In data 4 febbraio 2021 è stata presentata in Consiglio regionale la proposta di legge n. 28 che introduce modifiche al testo della legge regionale n. 2/2000 in tema di “Interventi per i popoli rom e sinti”. 

La proposta in esame torna a trattare una questione molto delicata, attinente alle politiche sociali per l’inclusione delle comunità rom, sinti e caminanti (RSC) sul territorio toscano. 

Prima di esaminare nel dettaglio le disposizioni della proposta, è utile ripercorrere, per sommi capi, l’evoluzione che hanno subito, in questi anni, le politiche e le strategie internazionali e nazionali adottate nei confronti delle minoranze rom¹. 

Con la risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 1992² vede la luce, nello scenario internazionale, la “Dichiarazione sui diritti delle persone appartenenti a minoranza nazionale o etnica, religiosa e linguistica”, con cui viene ribadito uno degli scopi principali già sanciti nella Carta delle Nazioni Unite (1945)³. La Dichiarazione, infatti, persegue l’intento di invitare gli Stati membri dell’ONU a promuovere e proteggere i diritti delle persone appartenenti alle minoranze, all’interno delle quali viene ricompresa anche quella rom. 

A livello europeo, le comunità rom, sinti e caminanti costituiscono la più grande minoranza etnica presente nel continente e, al contempo, essa risulta essere la comunità maggiormente soggetta ad esclusione sociale, discriminazioni ed estrema povertà.

Questa circostanza ha spinto le istituzioni europee a porre particolare attenzione sul problema dell’inclusione dei rom, iniziando ad introdurre detta questione all’interno dell’agenda strategica europea, così da spingere i singoli Stati membri ad elaborare politiche dirette a favorirne una maggiore integrazione sociale ed economica. 

Tra gli atti europei adottati in tema di integrazione delle comunità rom si richiamano:

• Piattaforma europea per l’inclusione dei rom (2008)⁴. Su invito del Consiglio affare generali UE, la Commissione avvia una piattaforma europea con lo scopo di creare uno strumento in grado di consentire, ai singoli Stati membri, lo scambio di buone pratiche ed esperienze in tema di politiche inclusive delle comunità rom. All’esito del primo incontro della piattaforma europea, tenuto nel 2009, sono stati elaborati “dieci principi comuni per l’inclusione dei rom” che avrebbero dovuto indirizzare l’attività di elaborazione delle future politiche in tema di integrazione delle comunità rom⁵;
• Comunicazione della Commissione europea sull’integrazione sociale ed economica dei rom in Europa (2010)⁶. La Comunicazione prende le mosse dagli scarsi risultati ottenuti dalle iniziative europee e nazionali sino a quel momento adottate in tema d’inclusione dei rom. Nel documento, infatti, si legge che “l’UE dispone già di efficaci strumenti di coordinamento legislativi, finanziari e politici per sostenere l’inclusione dei Rom, ma può fare di più per farli funzionare con maggiore efficacia”, evidenziando, inoltre, che “gli Stati membri e l’Unione europea sono congiuntamente responsabili nell’affrontare la sfida dell’inclusione dei Rom, nell’ambito delle loro rispettive e complementari competenze (..)” e che “la piattaforma europea per l’inclusione dei Rom e i principi comuni di base costituiscono un solido fondamento per rafforzare la cooperazione”. L’intento pertanto è quello di indicare gli ambiti su cui è utile intervenire per dare maggior concretezza ed efficacia a questo processo di integrazione socio-economica. A tal fine, la Commissione individua alcuni ambiti critici su cui si auspicano futuri interventi, nello specifico: 

– Strumenti finanziari. Il testo del documento riporta che “non mancano i fondi disponibili per sostenere politiche e programmi promettenti” in tema di integrazione delle comunità rom ma, al contempo, evidenzia che il loro scarso utilizzo da parte degli Stati membri dipende, oltre che dalla loro complessità tecnica, dalla “reticenza a livello locale” oltre che dalla “mancanza di consapevolezza e capacità politica presso le amministrazioni locali e nelle comunità Rom”; 

– Approccio integrato e integrazione. Sul punto la Commissione evidenzia che “sebbene le condizioni di vita di molte comunità Rom siano caratterizzate da molteplici problemi che si aggravano a vicenda, le misure per porre rimedio a tali problemi sono troppo spesso scollegate dalle politiche generiche sull’istruzione, l’occupazione, la salute pubblica o il riassetto urbano. Persiste la tendenza a concentrarsi su soluzioni a binario unico, quali la promozione dell’occupazione dei Rom o il miglioramento dei loro insediamenti, attuate attraverso progetti a breve termine e programmi non duraturi”;

– Coerenza delle politiche d’inclusione. Sotto questo aspetto, la Commissione si rende disponibile, tra le altre cose, a sostenere la piattaforma europea e a vigilare sull’attuazione dei dieci principi comuni “nella progettazione, nell’attuazione e nella valutazione delle politiche pertinenti per l’inclusione dei Rom”, oltre ad impegnarsi per consentire a questi ultimi di poter partecipare ai processi politici anche mediante “una rete europea operante in rappresentanza dei rom”;

– Sviluppare modelli d’intervento. La Commissione rileva la necessità che le politiche di inclusione siano elaborate, e quindi strutturate, tenendo in debita considerazione le “caratteristiche degli ambienti urbani o rurali in cui le comunità vivono nonché dello status giuridico dei loro membri”, ciò alla luce della grande eterogeneità che caratterizza le comunità rom.

• Comunicazione della Commissione europea per un “Quadro dell’UE per le strategie nazionali di integrazione dei rom fino al 2020”⁷. Con l’adozione del Quadro europeo, la Commissione ha inteso invitare gli Stati membri a predisporre o, se già esistenti, a riformulare le strategie nazionali d’integrazione dei rom in base alle dimensioni e alle caratteristiche che queste comunità presentano nei vari territori nazionali, fissando a tal fine quattro obiettivi settoriali su cui concentrarsi:

• Istruzione. Fare in modo che tutti i bambini rom completino almeno la scuola primaria ed abbiano accesso ad un’istruzione di qualità;
• Occupazione. Ridurre il divario in termini di occupazione tra i rom e il resto della popolazione;
• Sanità. Ridurre il divario tra i Rom e il resto della popolazione dal punto di vista sanitario;
• Alloggio e servizi essenziali. Colmare il divario tra la percentuale dei rom che ha accesso ad alloggi e servizi pubblici e quella del resto della popolazione.

Con questo documento si va ad intrecciare il problema dell’integrazione dei rom con alcuni degli obiettivi inseriti nell’agenda strategica Europa 2020⁸;

• Raccomandazione del Consiglio europeo “Misure efficaci per l’integrazione dei rom negli Stati membri” (2013). Questo strumento, dalla natura non vincolante per gli Stati membri, mira ad accelerare e, al contempo, rafforzare il Quadro UE per l’integrazione dei rom (2011), cercando di indirizzare l’attenzione dei Paesi membri su determinate misure ritenute necessarie per garantire un efficace attuazione delle strategie nazionali in materia. La raccomandazione affronta tre questioni chiave: – azioni mirate per rafforzare l’integrazione dei rom nei settori dell’istruzione, occupazione, alloggi e assistenza sanitaria; – principi diretti a garantire una trasparente distribuzione dei fondi UE per l’integrazione dei rom; – misure orizzontali quali, ad esempio, la lotta alla discriminazione, la protezione di donne e minori rom, la lotta alla povertà etc;
• Nuovo Quadro strategico dell’UE per i rom (2020). Il 07 ottobre 2020, la Commissione ha adottato il nuovo Quadro strategico decennale (2020-2030) per l’integrazione dei rom. Il nuovo piano affianca ai quattro obiettivi settoriali già presenti nel precedente piano (istruzione, occupazione, sanità e alloggi) tre ulteriori obiettivi costituiti dall’uguaglianza, la partecipazione e l’inclusione. Gli Stati membri dovranno entro settembre 2021 provvedere a redigere e presentare le proprie strategie nazionali.

Passando al quadro normativo nazionale, la Carta costituzionale riconosce, al suo articolo 6, un’apposita tutela per le minoranze linguistiche. 

A ciò si aggiunga che, nel nostro ordinamento, sussiste un’apposita legge a tutela delle minoranze linguistiche storiche⁹, che, tuttavia, non richiama e quindi non include la comunità rom¹⁰; la ragione di questo mancato riconoscimento è da ricondurre a più elementi che, di fatto, caratterizzano detta comunità tra cui l’eterogeneità linguistica-culturale, la dislocazione su tutto il territorio nazionale e il diverso status giuridico dei suoi componenti¹¹. 

L’acquisita consapevolezza della sussistenza di una lacuna normativa in materia, non è bastata a far sì che in questi anni si lavorasse, a livello nazionale, all’elaborazione di una normativa ad hoc diretta, da una parte, a riconoscere e tutelare la comunità rom quale minoranza linguistica-culturale e, dall’altra, ad introdurre azioni volte ad assicurare ad ogni suo appartenente pari opportunità, con l’intento di rimuovere le forme di discriminazione ed esclusione a cui sono spesso sottoposti. 

Si riportano di seguito solo alcune delle proposte di legge che negli anni sono state presentate su questo tema e a cui, poi, non è stato dato seguito:

• Disegno di legge n. 2858 “Modifiche alla legge 15 dicembre 1999, n. 482, per l’estensione delle disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche alle minoranze dei rom e dei sinti”¹², iniziativa parlamentare presentata alla Camera nel 2007;
• Disegno di legge n. 4446 “Modifiche alla legge 15 dicembre 1999, n. 482, per l’estensione delle disposizioni di tutela delle minoranze linguistiche storiche alle minoranze dei rom e dei sinti”, iniziativa parlamentare presentata alla Camera nel 2011¹³;
• Disegno di legge n. 770 “Norme per la tutela e le pari opportunità della minoranza dei Rom e dei Sinti”, iniziativa parlamentare presentato da F. Palermo e presentato in Senato nel 2013;
• Disegno di legge “Norme per la tutela e le pari opportunità della minoranza storico-linguistica dei Rom e dei Sinti”, iniziativa popolare.

Ancora con rimando in ambito nazionale, occorre richiamare l’approvazione, nel 2011, della Strategia nazionale d’inclusione dei rom, dei sinti e dei caminanti con cui l’Italia ha dato attuazione alla Comunicazione della Commissione europea n. 173/2011¹⁴.

Mancando una compiuta normazione a livello nazionale in grado di fornire precisi criteri per la tutela della comunità rom, quale minoranza linguistico-culturale nazionale, la questione dell’integrazione delle comunità RSC ha potuto contare soltanto sulle politiche regionali e locali.

Per quanto attiene l’esperienza regionale toscana, la legge di riferimento in tema di popoli rom, sinti e caminanti è la l.r. n. 2/2000. Essa si compone di quindici articoli suddivisi in quattro Titoli¹⁵, nello specifico:

• Titolo I – Interventi per la residenzialità e per il transito (Artt. 2-7). Questa sezione introduce sia interventi per la residenzialità, attuati mediante l’individuazione di soluzioni abitative per la residenza, sia interventi diretti a regolare il transito sul territorio regionale mediante le aree per la sosta breve. L’art. 2 individua diverse soluzioni per l’inserimento abitativo quali: a)  aree attrezzate per la residenza che presentino i requisiti indicati dagli artt. 3 e 4 della l.r. n.2; b) interventi di recupero abitativo di edifici pubblici e privati previsti dall’art. 5 della stessa legge; c) l’utilizzo di alloggi sociali così come previsto dalla L. n. 40 del 1998; d) sostegno per la messa a norma e la manutenzione straordinari di strutture abitative autonomamente reperite o realizzate da rom e sinti; e) realizzazione di spazi di servizio ad attività lavorative di carattere artigianale. L’art. 6, invece, disciplina alla sosta temporanea sul territorio regionale attraverso la previsione della realizzazione di aree attrezzate che dovranno presentare specifici requisiti quali la dotazione di impianti di fornitura di energia elettrica, di erogazione idrica, di servizi igienici minimi, illuminazione, etc. Ancora l’art. 6, in tema di sosta breve, stabilisce che spetterà ai singoli Comuni il compito di regolamentare la materia per quanto attiene le modalità ed i tempi della sosta nonché la manutenzione delle suddette aree;

• Titolo II – Attività per l’integrazione sociale (Artt. 8-11). Per garantire una concreta e piena integrazione di queste comunità all’interno del tessuto sociale regionale, la legge individua, all’interno di questa sezione, i settori sociali su cui intervenire ossia lavoro, sanità, istruzione e cultura;
• Titolo III – Programmazione (Art. 12). L’articolo individua i Comuni quali “sedi di accoglienza di rom e sinti” e stabilisce che sarà la programmazione regionale a determinare “le iniziative dirette, le modalità e le misure di sostegno alla programmazione locale, le procedure di attuazione e di verifica ai fini dell’efficace realizzazione degli interventi e delle attività di cui ai precedenti titoli”;
• Titolo IV – Norme finali (Artt. 14 e 15).

Passando alla proposta in esame, essa prende le mosse da una considerazione: “il sistema dell’accoglienza delle cosiddette popolazioni nomadi, in particolare dei popoli Rom, Sinti e Caminanti, fondato sulle aree attrezzate per la residenza (campi) è inesorabilmente fallito”. Questa affermazione – ravvisabile nella relazione illustrativa che accompagna la proposta – è frutto dell’analisi dei livelli di interazione raggiunta soprattutto in quei luoghi in cui queste popolazioni hanno vissuto per periodi di tempo molto lunghi.

La proposta evidenzia la necessità di distinguere, all’interno della comunità RSC, coloro che intendono perseguire un’integrazione con il tessuto sociale locale e coloro che scelgono la via della salvaguardia e del mantenimento delle proprie tradizioni nomadi. 

In quest’ottica, prosegue la relazione illustrativa, le istituzioni regionali dovranno essere in grado di garantire, nel primo caso, “i medesimi diritti della popolazione stanziale, senza incorrere in inutili assistenzialismi, superando qualsivoglia logica di ghettizzazione ma pretendendo il medesimo rispetto delle regole e dei doveri” e, nel secondo, la condizione nomade di dette comunità “senza che per questo si vengano a creare situazioni permanenti di stallo in condizioni scarsamente gratificanti e, per giunta, in conflitto con il tessuto urbano ospitante”.

Le modifiche contenute all’interno della proposta prevedono l’abrogazione e/o l’aggiunta di commi, frasi o singole parole ed interessano otto dei quindici articoli che compongono la legge n. 2/2020.

Stando a quanto riportato nella relazione illustrativa, le modifiche che la proposta di legge intende apportare al vigente testo della l.r. 2/2000 sono dirette ad introdurre quattro concetti ritenuti “fondamentali per il superamento della ghettizzazione, il raggiungimento dell’integrazione, la garanzia del diritto allo studio per i minori ed il diritto al nomadismo”, nello specifico:

1. Sosta breve. La proposta introduce il limite massimo di durata della sosta breve di trenta giorni, a cui tutti i Comuni toscani dovranno attenersi;
2. Residenza temporanea. Oltre all’inserimento della parola “temporanea” dopo il termine “area attrezzata per la residenza”, si introduce il termine massimo di centottanta giorni per permanenza all’interno di detta area;
3. Diritto alla salute e salvaguardia sanitaria. Il testo della proposta identifica il rifiuto di sottoporsi “allo screening medico ritenuto utile dal distretto socio-sanitario nel cui territorio è ubicata l’area residenziale” quale “condizione sufficiente per la perdita del diritto alla sosta temporanea sull’intero territorio della Regione Toscana”;
4. Diritto allo studio dei minori. Al fine di “garantire” l’assolvimento dell’obbligo scolastico da parte delle comunità rom, sinti e caminanti in età scolare, la proposta individua “l’assenza ingiustificata da scuola (..) per un tempo superiore ai 15 giorni” quale “condizione sufficiente per la perdita da parte della famiglia naturale o di chi ne fa le sue veci del diritto alla sosta temporanea sull’intero territorio della Regione Toscana”.

Per completezza espositiva, si riporta di seguito l’articolazione delle singole disposizioni che compongono la pdlr in esame:

• Art. 1, modifiche all’art. 1 l.r. 2/2000;
• Art. 2, modifiche all’art. 2 l.r. 2/2000;
• Art. 3, modifiche all’art. 3 l.r. 2/2000;
• Art. 4, abrogazione dell’art. 5 l.r. 2/2000 rubricato “Il recupero abitativo di edifici pubblici e privati”;
• Art. 5, modifiche all’art. 6 l.r. 2/2000;
• Art. 6, modifiche all’art. 7 l.r. 2/2000;
• Art. 7, modifiche all’art. 8 l.r. 2/2000;
• Art. 8, modifiche all’art. 10 l.r. 2/2000;
• Art. 9, disposizione finanziaria;
• Art. 10, entrata in vigore.

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¹ Come evidenziato anche dal Parlamento europeo, il termine rom o rom-sinti, così come utilizzato nei documenti e nelle comunicazioni dell’UE, viene inteso in un’accezione generica diretta a ricomprendere al suo interno la vasta eterogeneità di tutte le minoranze di origine romanì. In merito, nella relazione A9-0147/2020 della Commissione europea per le libertà civili, la giustizia e gli affari interni del Parlamento europeo del 04.09.2020 (cfr. pag. 7) viene proposto che dette accezioni, in futuro, siano sostituite con l’espressione “persone di origine romanì” così da evitare esclusioni.

² Cfr. Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite n.47/135 del 18.12.1992.

³ La Carta delle Nazioni Unite è stata firmata nel 1945e ratificata dall’Italia nel 1947. L’articolo 1 della Carta riporta i fini delle Nazioni Unite e tra questi, al punto 3, troviamo “(..) promuovere ed incoraggiare il rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti senza distinzioni di razza, di sesso, di lingua o di religione (..)”.  

⁴ La piattaforma europea per l’inclusione dei rom era composta da composta “dai principali responsabili per l’inclusione dei Rom delle istituzioni dell’UE, di organizzazioni internazionali, governi degli Stati membri e società civile”.

⁵ I dieci principi elaborati sono: 1)politiche costruttive, pragmatiche e non discriminatorie; 2)approccio mirato esplicito ma non esclusivo; 3)approccio interculturale; 4)mirare all’integrazione generale; 5)consapevolezza della dimensione di genere; 6)divulgazione di politiche basate su dati comprovati; 7)uso di strumenti dell’UE; 8)coinvolgimento degli enti regionali e locali; 9) coinvolgimento della società civile; 10)partecipazione attiva dei rom.

⁶ Il testo integrale della comunicazione della Commissione UE è consultabile cliccando sul seguente link https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52010DC0133&from=SK. 

⁷ Cfr. Comunicazione della Commissione europea n. 173 del 05.04.2011.

⁸ Con il termine Europa 2020 si intende la strategia, proposta dalla Commissione europea ed adottata dal Consiglio europeo, per una crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva dell’Europa. Per perseguire quest’obiettivo, l’UE si pone 5 obiettivi attinenti all’occupazione, alla ricerca e sviluppo, ai cambiamenti climatici ed energie, all’istruzione e alla povertà e inclusione sociale. La questione relativa all’integrazione delle comunità rom viene collegata a tre di questi obiettivi ossia occupazione, istruzione e lotta alla povertà e all’esclusione sociale.

⁹ Cfr. l. n. 482 del 15.12.1999.

¹⁰ In merito, si riporta di seguito il testo dell’art. 2 l. 482/99 il quale dispone che “In attuazione dell’articolo 6 della Costituzione e in armonia con i principi generali stabiliti dagli organismi europei e internazionali, la Repubblica tutela la lingua e la cultura delle popolazioni albanesi, catalane, germaniche, greche, slovene e croate e di quelle parlanti il francese, il franco-provenzale, il friulano, il ladino, l’occitano e il sardo”.

¹¹ In merito, si rileva che i membri delle comunità rom presentano una condizione giuridica variegata: in particolare, ci sono rom con cittadinanza italiana o con cittadinanza di altri Paesi membri UE oppure di Paesi extra UE, inoltre, alcuni rom presentano lo status di rifugiato, di apolide etc. 

¹² La proposta è d’iniziativa dei deputati Frias, Mascia, Allam, Amici, Boato, Bucchino, Cassola, Dato, Duranti, Gianni Farina, Folena, Licandro, Nicchi, Leoluca Orlando, Franco Russo, Smeriglio, Turco. Il testo della proposta è consultabile cliccando sul seguente link http://legxv.camera.it/_dati/lavori/schedela/apriTelecomando_wai.asp?codice=15PDL0033210.

¹³ La proposta è d’iniziativa dei deputati De Torre, Leoluca Orlando, Delfino, Brugger, Zaccaria, La Loggia, Lanzillotta, Lo Moro, Mosella, Giovanelli, Sarubbi, Lupi, Mantini, Bressa, Amici, De Pasquale, Ria, Giorgio Conte, Corsini, Pollastrini e Servodio. Il testo della proposta è consultabile cliccando sul seguente link: http://documenti.camera.it/_dati/leg16/lavori/stampati/pdf/16PDL0050170.pdf.

¹⁴ Il testo completo della Strategia nazionale d’inclusione dei rom, dei sinti e dei caminanti è consultabile cliccando sul seguente link: https://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/infanzia-e-adolescenza/focus-on/integrazione-rom-sinti-e-caminanti/Documents/Strategia%20Nazionale.pdf.

¹⁵ In merito, si precisa che la l.r. n. 41/2005 ha disposto l’abrogazione dell’art. 13 l.r. n. 2/2000.