Legge regionale

In data 13.12.19 è stata pubblicata sul B.U.R.T. la l.r. 73/2019 contenente “Disposizioni in materia di prevenzione dell’usura. Modifiche alla l.r. 86/2009”.

Il contesto sociale nel quale si forma l’esigenza di questo intervento normativo è sicuramente riconducibile ad una estensione del fenomeno della povertà, a cui è seguito un costante aumento del numero dei soggetti sovraindebitati. 

La spinta propulsiva a questa iniziativa  – come si evince dal testo di legge – è riconducibile ai risultati ottenuti dallo studio svolto da I.R.P.E.T. (Istituto regionale per la programmazione economica della Toscana) ed avente ad oggetto l’analisi del fenomeno dell’usura e del sovraindebitamento. 

Il lavoro di IRPET si apre con una considerazione interessante: “La Toscana è da sempre una regione con un elevato livello di benessere, dove il problema della povertà è meno grave che in altre Regioni d’Italia e il grado di coesione sociale più alto. La crisi economica, iniziata nel 2008 e proseguita negli anni successivi, ha tuttavia determinato un generale peggioramento delle condizioni economiche con un‘accentuazione del fenomeno della povertà, soprattutto per le famiglie composte da giovani e lavoratori, che non riguarda più solo una stretta minoranza della popolazione, ma inizia ad essere un problema più diffuso”.

Sempre secondo quanto riportato da IRPET in Toscana sono ben 615.000 gli individui che vivono in condizione di vulnerabilità poiché a rischio povertà o esclusione sociale¹.

Il quadro appena delineato ha portato il legislatore regionale ad intuire la necessità di rimettere mano ad una normativa, quale la l.r. 86/2009 in tema di “Strumenti di prevenzione dell’usura ed educazione all’uso consapevole del denaro”, che, alla luce delle modifiche del contesto socio economico poc’anzi esposte, risulta necessario implementare.

Andando con ordine, è opportuno soffermarci brevemente sull’analisi del quadro normativo, nazionale e regionale, nel quale si inserisce la l.r. 73/2019.

Per quanto attiene la dimensione nazionale, il fenomeno dell’usura è disciplinato, nei suoi profili penali, dalla l. n. 108/1996, la quale è intervenuta riformando la normativa fino ad allora vigente sia sotto il profilo della repressione, sia sotto quello della prevenzione dall’usura. In particolare, essa ha rivisto la definizione di usura – ancorando il reato a presupposti oggettivi, quali il superamento del c.d. tasso soglia che diviene iuris et de iure usuraio – ha introdotto la possibilità di sequestrare e confiscare i beni dell’usuraio oltre ad aver istituito il Fondo di solidarietà per le vittime dell’usura e il Fondo per la prevenzione del fenomeno dell’usura.

Dal punto di vista civile, invece, la normativa nazionale prevede una tutela specifica in materia di contratti, rinvenibile nell’art. 1448 c.c. (rubricato “Azione generale di rescissione per lesione”) e nell’art. 1815 c.c. (rubricato Interessi) per i contratti di mutuo. 

Prima di passare all’esame della disciplina regionale, occorre fare una precisazione.

L’usura rientra nell’ambito “ordine pubblico e sicurezza” e pertanto, a norma dell’art. 117, comma 2 Cost., risulta di esclusiva competenza dello Stato. Conseguentemente, gli interventi regionali posti in essere sul tema costituiscono un sussidio alla normativa nazionale, diretti a fornire assistenza alle persone in difficoltà finanziaria ed a creare progetti/strumenti diretti a prevenire il fenomeno dell’usura.

In tal senso, nella dimensione regionale, troviamo la l.r. 86/2009 che, abrogando la previgente l.r. 89/1996, tenta di fornire una disciplina più compiuta per la tutela delle persone e delle imprese dall’usura.

Come si evince dal testo di legge, essa mira al perseguimento di tre obiettivi, in particolare: – promuovere e favorire l’educazione all’uso consapevole del denaro e il contrasto dell’usura (considerando n. 1); – coinvolgere, nell’attività di prevenzione, le realtà presenti sul territorio toscano (enti pubblici, soggetti privati, associazioni etc) in modo da “far emergere il fenomeno e poterlo contrastare in modo efficace” (considerando n. 4 e 6); -predisporre strumenti per lo studio e il monitoraggio del fenomeno (considerando n. 7).

Merita rilevare che per quanto riguarda l’ultimo degli obiettivi si può affermare che esso trova compiuta attuazione in studi come quelli predisposti da IRPET – il cui lavoro è stato richiamato in precedenza – diretti a monitorare il fenomeno, indirizzando, entro l’alveo di relativa competenza, l’azione regionale.

 Ai fini della successiva analisi della l.r. n. 73/2019, preme soffermarci su due articoli della l.r. 86/2009:

• Art. 3 – Rete degli sportelli per la prevenzione dell’usura. L’articolo, al fine di “favorire attività di assistenza e sostegno ai soggetti a rischio di usura”, assegna alla Regione il compito di promuovere “una rete integrata di sportelli diffusi sul territorio regionale”. Detta previsione ha lo scopo di incrementare la positiva esperienza degli sportelli antiusura introdotti dalla legge 108/1996 e chiamati a svolgere la funzione di accogliere i soggetti in difficoltà, cercando fornire loro informazioni e soluzioni per uscire dalla crisi. 

Al fine di perseguire il predetto fine ed attuare un efficace rete di sportelli di prevenzione dell’usura, il secondo comma dell’articolo prevede che la Regione Toscana, tra le altre cose, provveda alla creazione di un “sistema di pronto ascolto, diffuso omogeneamente sul territorio regionale” che coinvolga, previa convenzione operativa, le attività e/o gli sportelli di altre realtà sociali, quali, a titolo esemplificativo, le associazioni e le fondazioni di cui all’articolo 15, comma 4, della legge 108/1996, gli sportelli CONFIDI, sportelli degli enti locali e delle altre pubbliche amministrazioni, le attività della Croce Rossa Italiana etc. La finalità di questa rete di ascolto è di ampliare la capacità di individuare i soggetti a rischio e/o vittime dell’usura, così da poterli indirizzare presso lo sportello anti-usura più vicino. 

• L’art. 7 – Coordinamento Regionale. Come si evince dalla sua rubrica, esso introduce nell’ordinamento toscano il Coordinamento regionale, inteso quale strumento chiamato a svolgere “funzioni di consulenza nella materia oggetto della presente legge” oltre ad essere un organismo posto a disposizione della Giunta Regionale, che se ne potrà servire per “a) indicare gli indirizzi delle attività informative e formative della Regione di cui all’articolo 2; b) coordinare la rete degli sportelli di cui all’articolo 3; c) indirizzare le attività di cui all’articolo 4; d) individuare le linee di intervento di cui all’articolo 5”. La composizione di questo organismo risulta limitata ai “(..)  dirigenti regionali responsabili delle strutture coinvolte (..)i rappresentanti delle associazioni e fondazioni e dei Confidi, presenti nel territorio regionale ed iscritte negli appositi elenchi (..) i rappresentanti degli enti locali designati dal Consiglio delle autonomie locali” ai quali potevano aggiungersi, previo invito, “i rappresentanti degli uffici territoriali del Governo in Toscana, nonché i rappresentanti delle forze dell’ordine e delle associazioni di categoria, delle associazioni rappresentative dei lavoratori, delle associazioni dei consumatori, delle associazioni di volontariato e delle categorie professionali interessate”.

Alla luce del quadro normativo sopra delineato, passiamo adesso ad esaminare la l.r. n. 73/2019. Essa si compone di sei articoli, nello specifico:

• Art. 1 – Adeguamento normativo. Modifiche al preambolo della l.r. 86/2009. Come si evince dalla rubrica di questo articolo, esso è diretto ad adeguare il testo della l.r. 86/2009 alle modifiche legislative che hanno interessato la normativa nazionale: in particolare, viene inserito ex novo nel preambolo il riferimento alla legge 27 gennaio 2012 n. 3, contenente disposizioni in materia di usura, estorsione e sovraindebitamento.
• Art. 2 – Variazione del contesto socio economico. Modifiche al preambolo della l.r. 86/2009. Detto articolo interviene ad ampliare la sezione del “Considerato quanto segue” della l.r. 86/2009 mediante l’introduzione del punto 10-bis, il quale richiama e fa espresso riferimento ai risultati dello studio posto in essere da IRPET in relazione al fenomeno dell’usura e del sovraindebitamento. 
• Art. 3 – Rete degli sportelli per la prevenzione dell’usura. Modifiche all’art. 3 della l.r. 86/2009. Questa disposizione integra la platea dei soggetti chiamati a partecipare al “sistema di pronto ascolto”, di cui abbiamo già parlato in precedenza, coinvolgendo “gli organismi di composizione della crisi di cui all’articolo 15 della l. 3/2012” e “Caritas Italiana in quanto soggetto incaricato della redazione del rapporto annuale sull’usura”.
• Art. 4 – Coordinamento regionale. Sostituzione dell’art. 7 della l.r. 86/2009. Mediante questa disposizione, si rivede il funzionamento e la composizione del Coordinamento regionale per la prevenzione dall’usura. In relazione a quest’ultimo aspetto, si riconosce il compito al Presidente della Giunta Regionale di nominare i membri del Coordinamento e, al contempo, si prevede l’ampliamento della platea dei membri del medesimo, la quale si estende a: “(..) due consiglieri regionali, di cui un in rappresentanza della minoranza, designati dal Consiglio Regionale (..) un rappresentante, con comprovata esperienza in materia di contrasto all’usura, degli organismi di composizione della crisi riconosciuto ai sensi dell’articolo 15 della l. n. 3/2012, previa designazione congiunta”. 

Per quanto attiene le finalità e il funzionamento di detto organismo, il presente articolo, tra le altre cose, evidenzia la funzione di consulenza che il Coordinamento dovrà svolgere nei confronti della Giunta e del Consiglio Regionale, precisando, inoltre, che la Giunta Regionale si avvarrà del Coordinamento per “(..) indicare gli indirizzi delle attività informativi e formative (..) coordinare la rete degli sportelli di cui all’articolo 3 (..) indirizzare le attività di cui all’articolo 4 (..) individuare le linee d’intervento (..)”. 

Infine, i commi da 7 a 9 sono dedicati alle modalità di funzionamento dell’organismo mentre il comma 10 evidenzia il carattere gratuito della partecipazione al Coordinamento regionale.

• Art. 5 – Clausola valutativa. Modifiche all’articolo 8 della l.r. 86/2009. La disposizione riduce da due ad uno gli anni ogni quanto dovrà essere trasmessa da parte della Giunta al Consiglio regionale la relazione con cui si dovrà valutare lo stato di attuazione della legge nonché i risultati conseguiti dalla stessa.
• Art. 6 – Entrata in vigore. Detta disposizione dispone che la presente legge entrerà in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sul BURT, avvenuta in data 13.12.2019.

---

¹ Per capire e quindi definire che cosa voglia dire “rischio povertà o esclusione sociale” è importante comprendere, in primis, che alla formazione di questo status contribuiscono tre diverse condizioni di difficoltà, non  solo di carattere economico. In particolare esse sono: – reddito netto familiare inferiore al 60% di quello medio nazionale; – deprivazione materiale (condizione questa da intendersi sussistente nei casi in cui l’individuo non sia in grado di sostenere spese impreviste, non possa permettersi una settimana di ferie, essere gravato da arretrati per mutuo, affitto, bollette etc, non potersi permettere un pasto adeguato ogni due giorni, non poter riscaldare adeguatamente la propria abitazione, non potersi permettere una lavatrice, il cellulare e una macchina); – bassa intensità occupazionale nel nucleo familiare ossia quando i componenti, in età da lavoro, lavorano meno di 1/5 del tempo disponibile.